Foire aux questions

À une exception près, la loi ne permet pas à la CNDP de s’autosaisir : elle doit être saisie ; le plus souvent par le responsable du projet (lien vers la page "Responsable de projet"), mais aussi possiblement par des acteurs tiers : citoyen.ne.s (lien vers la page "Citoyen"), associations (lien vers la page "Association"), élu.e.s (lien vers la page "Élu").

La CNDP peut également être saisie d’une demande de conseil et d’appui méthodologique par les autorités compétentes et tout porteur de projet, plan ou programme sur toute question relative à la participation du public tout au long de l'élaboration d’un projet, plan ou programme.

La CNDP peut néanmoins s’autosaisir dès lors qu’elle souhaite émettre un avis ou une recommandation à caractère général ou méthodologique de nature à favoriser et à développer la participation du public.

La Commission nationale du débat public est une autorité administrative indépendante (AAI) depuis la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002. Elle fonctionne de manière collégiale :

• elle prend des décisions en son propre nom, pour une mise en application qui ne nécessite pas d’autorisations complémentaires (“Autorité”) ;
• elle agit au nom de l’État (“Administrative”) ;
• elle ne dépend ni des responsables des projets ou des autorités publiques en charge des documents de planification qui la saisissent, ni du pouvoir politique : elle ne reçoit ni ordre ni instruction du gouvernement ("Indépendante").

Le mandat de ses membres est irrévocable et renouvelable une fois.

La CNDP n’a pas organisé le grand débat national. Elle a été saisie par le Premier ministre le 14 décembre 2018 pour accompagner et conseiller le Gouvernement dans l’organisation de ce grand débat.

La CNDP a transmis au Gouvernement dès le 18 décembre 2018 une proposition détaillée de méthode. La méthode proposée préconisait un débat ouvert, sans limites thématiques, et plusieurs outils participatifs :

• plateforme téléphonique ;
• réunions auto-organisées par le public, dites “d’initiatives locales”, selon un kit fourni par la CNDP ;
• 100 stands mobiles de débats à travers la France ;
• plateforme numérique ;
• conférences régionales citoyennes ;
• ateliers du futur ;
• courrier à destination des foyers non couverts par le réseau numérique.

Elle a également recommandé des principes et une méthodologie de collecte et de traitement des données issues du grand débat national.

Le 18 décembre 2018, la CNDP a également émis plusieurs recommandations au Gouvernement sur les principes que devait respecter le grand débat national afin d’être conforme aux exigences du droit à l’information et à la participation. Elle a notamment recommandé une clarification du rôle du Gouvernement dans l’organisation de ce grand débat et une clarification des objectifs recherchés, en particulier les modalités de prises de décisions en fonction des conclusions de ce débat.

Le 9 janvier 2019, la Commission a considéré que “tout débat public doit respecter les principes fondamentaux tels que, neutralité et indépendance des organisateurs, égalité de traitement des participant.e.s, transparence dans le traitement des résultats.” Elle a constaté que la mission de conception et de mise à disposition des outils nécessaires à l’organisation du grand débat national avait été accomplie. Elle a pris acte du retrait de la présidente de la CNDP qui n’a pas souhaité organiser ce débat, considérant que les conditions d’indépendance et de neutralité de la CNDP n’étaient pas respectées.

Cette mission a donné lieu à un rapport publié par la CNDP le 11 janvier 2019. 

Les commissaires se réunissent chaque premier mercredi du mois pour prendre des décisions.

Ils décident par exemple :

• de la procédure participative la plus adaptée en fonction des projets qui leur sont soumis (débat public ou concertation) ;
• des garant.e.s qui vont veiller au respect du droit de la participation sur les concertations, ou des équipes qui vont organiser les débats publics ;
• d’approuver ou non les dossiers d’informations sur les projets les plus importants soumis à débat public ou à concertation, en fonction notamment de la complétude et de l’intelligibilité du dossier ;
• des calendriers et outils de participation les plus adaptés pour les débats publics ou concertations sur les projets les plus importants.

Ces décisions sont publiées au journal officiel de la République française. Elles sont juridiquement opposables et peuvent être contestées devant le juge administratif.

"Participer" est un principe et un droit qui renvoient à la possibilité pour le public d’exercer une influence sur une décision.

En France, en dehors des élections, ce droit est reconnu à toute personne pour les décisions qui impactent l’environnement et le cadre de vie. Il est en effet principalement limité au champ environnemental et inscrit dans la Constitution à l’article 7 de la Charte de l’environnement : "Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement".

La loi (Code de l’environnement) prévoit des procédures pour permettre à toute personne d’exercer ce droit sur certains projets d’infrastructures et certaines politiques publiques. La CNDP est l’autorité indépendante qui veille au respect de ce droit depuis 1995.

Le droit de participer du public implique de considérer la décision comme un processus (le “processus décisionnel”) au cours duquel :

• le public doit pouvoir accéder à une information complète concernant le projet ou la politique publique en question (le droit à l’information) ;
• un échange délibératif, transparent et inclusif, est organisé entre le public et le ou les décideurs (le débat) ;
• le public doit pouvoir connaître comment ses observations et propositions sont prises en compte dans la décision (la reddition des comptes).

La participation confère le droit au public d’exercer une réelle influence sur la décision mais n’implique pas un partage de responsabilité de la décision entre le public et le responsable du projet ou de la politique publique (co-décision).

L’évaluation menée sur la période 1997-2020 permet de constater que la participation a un impact majeur.

La CNDP sur cette période a décidé d’organiser 104 débats publics et 312 concertations. Elle a mené 36 missions de conseil et d’expertise. L’évaluation des débats publics montre que :

• 3 projets ont été abandonnés à l’issue du débat public ;
• 58 % des projets ont été substantiellement modifiés quant à leurs objectifs et grandes caractéristiques ;
• 30 % des projets ont subi une inflexion quant aux modalités de leur conduite (gouvernance, périmètre…).

Il est intéressant de noter que parmi les projets substantiellement modifiés, 14 projets ont été repensés en fonction d’une option qui a été présentée par le public pendant le débat.

La parole du public a un pouvoir majeur sur les décisions prises.

Pour chaque concertation que la CNDP garantit, elle désigne un.e ou plusieurs garant.e.s de la concertation. Les garant.e.s sont chargé.e.s de veiller à la qualité des dispositifs participatifs mis en place par les responsables de projet, plans ou programmes. Elles/ils garantissent le droit à l’information et à la participation du public selon le code de l’environnement.

Depuis juillet 2017, la CNDP a établi une liste nationale des garant.e.s. Aujourd’hui, environ 230 personnes y sont inscrites. C’est à partir de cette liste que la CNDP désigne les garant.e.s pour chaque concertation.

En prescrivant de manière plus ou moins contraignante les modalités de participation du public aux maîtres d’ouvrage, les garant.e.s garantissent la qualité du dispositif participatif au nom de la CNDP et dans le respect de ses principes. Ainsi plus concrètement, les garant.e.s sont chargé.e.s de veiller à la qualité, la sincérité et l’intelligibilité des informations diffusées au public ainsi qu’au bon déroulement de la concertation préalable et à la possibilité pour le public de formuler des questions et de donner son avis.

L’absence de conflit d’intérêt est un prérequis indispensable à la désignation d’un.e garant.e. La neutralité des garant.e.s est matérialisée par la signature d’une charte d'éthique et de déontologie au début de chaque mission.

À l'issue de la concertation, les garant.e.s rédigent un bilan de la concertation qui est rendu public et qui est transmis au responsable de projet, plan ou programme et à la CNDP.

Les garant.e.s des concertations ont le statut de Collaborateur Occasionnel de Service Public (COSP). Sauf cas particuliers, les garant.e.s sont indemnisé.e.s par la CNDP, ce qui permet de mieux garantir leur indépendance. Leur intervention est donc sans frais pour le porteur de projet, plan ou programme.

Depuis le 1er janvier 2017, la CNDP est responsable de la tenue et de la publication d’une liste nationale des garant.e.s. Pour y être inscrit.e.s, les candidat.e.s doivent justifier d'une formation ou d'une expérience suffisante en matière de participation du public.

La CNDP a procédé à trois sessions d’appels à candidatures, permettant de compléter la liste nationale des garant.e.s de la concertation. Ces appels à candidatures ont conduit à la publication de nouvelles listes des garant.e.s de la concertation, en juillet 2017, en janvier 2020 et en janvier 2024.

Après validation de la candidature, l’inscription sur la liste nationale des garant.e.s ne peut devenir définitive que si le/la candidat.e a suivi et validé une formation complémentaire sur la participation organisée par la CNDP. Une fois ces deux étapes validées, les candidat.e.s sont inscrit.e.s pour une durée de 4 ans sur la liste nationale des garant.e.s de la concertation. À l’issue de cette période, le mandat de garant.e peut être renouvelé à la demande de l’intéressé.e.

Si la fonction de garant.e vous intéresse, nous vous invitons à consulter régulièrement le site internet de la CNDP ou à  suivre l’actualité de la CNDP sur les réseaux sociaux.

À la suite d'une saisine ou d'une demande de nomination de garant.e, la CNDP va désigner un.e ou plusieurs garant.e.s de la liste nationale. Par rapport au projet, plan ou programme soumis au débat, les garant.e.s sont généralement choisi.e.s en fonction de leur proximité géographique, de leur connaissance du territoire, de leurs expériences en démarches participatives et de leurs connaissances du champ thématique, sans toutefois en être expert.e.s.

L’absence de conflit d’intérêt est bien évidemment un prérequis indispensable à la désignation d’un.e garant.e. La neutralité des garant.e.s est matérialisée par la signature d’une charte d'éthique et de déontologie au début de chaque mission. 

L’article L.121-8 du code de l’environnement prévoit que les responsables et décideurs sont obligés de solliciter la CNDP sur les plans et programmes nationaux qui ont un impact sur l’environnement et sur les grands projets.

La liste des programme nationaux concernés est listée à l'article R121-1-1 du même code, et les projets sont définis dans l’article R121-2.

Quand le budget d’un de ces grands projets se situe au dessus d’un certain seuil financier haut (souvent 455M€) et parfois d’un seuil technique (ex. : surface de projet), la CNDP est entièrement libre de calibrer l’obligation de participation citoyenne en décidant de la procédure la plus adaptée. Lorsqu’il se situe en-dessous de ce seuil haut, mais dépasse tout de même un certain montant d'investissement (souvent 230M€, parfois moins, parfois combiné avec des seuils techniques - voir tableau ci-dessous), la sollicitation de la CNDP reste obligatoire mais son responsable peut demander lui-même de recourir à une procédure plus légère, tout en étant tenu de rendre publiques les caractéristiques du projet dans la presse. Il s’agit là de donner au public les informations dont il a besoin pour évaluer les enjeux et la nécessité de participer. Le public, les associations agréées, les parlementaires et les collectivités locales disposent alors de deux mois pour solliciter la CNDP et demander l’organisation d’une procédure de participation davantage encadrée par la CNDP.

Comment savoir si un projet est soumis à participation citoyenne ?

Que la sollicitation soit obligatoire ou non pour le porteur de projet, la loi prévoit que si le niveau de garantie du processus de participation du public retenu n’est pas jugé assez élevé par le public ou ses représentant.e.s, ces derniers peuvent solliciter la CNDP directement. Les citoyen.ne.s et leurs représentant.e.s aussi peuvent donc solliciter la CNDP, directement ou par l’intermédiaire des préfets. Ils disposent d’un "droit d’initiative citoyen".

Ce droit d’initiative citoyen est issu de la réforme de la démocratie environnementale qui a donné lieu à des ordonnances en 2016. Cette réforme avait pour objectif de permettre au public d’exercer une influence sur tous les dossiers sensibles sur le plan environnemental, et pas seulement sur les grands projets soumis au débat public.

Concrètement, ce droit peut s’exprimer par des élu.e.s, des associations ou des citoyen.ne.s lorsque le niveau de garantie du processus de participation du public retenu n’est pas jugé suffisamment élevé par le public ou ses représentant.e.s.

Le Code de l’environnement prévoit trois types de saisines par les citoyen.ne.s ou leurs représentant.e.s : pour un projet de grande taille ; pour un projet de politique publique ; pour un projet de plus petite taille.

La CNDP n’a pas le pouvoir de s’autosaisir sur les grands sujets de société qui font l’actualité.

Néanmoins, le Gouvernement, 60 député.e.s ou 60 sénateurs et sénatrices, ou 500 000 ressortissant.e.s de l’Union européenne peuvent saisir la CNDP pour lui demander d’organiser un débat public sur l’élaboration d’un projet de réforme relatif à une politique publique ayant un effet important sur l’aménagement du territoire ou l’environnement.

En 2010, la CNDP a ainsi organisé un débat public sur les nanotechnologies. Celui-ci a dû être interrompu en raison des violences commises par les opposant.e.s. En 2020, la CNDP a été saisie par 60 sénateurs et sénatrices sur le projet de privatisation d’Aéroports de Paris. Elle n’a pu accepter cette saisine dans la mesure où la loi de privatisation avait été votée. Elle ne constituait donc plus un “projet” de politique publique.

Enfin, la CNDP peut émettre tous avis et recommandations pour favoriser et développer la participation du public. Ainsi a-t-elle émis des recommandations pour que la participation ne se limite pas à des consultations numériques, ou a-t-elle préconisé que les data centers et plus généralement les installations contribuant au développement numérique soient soumis au droit à l’information et à la participation du public.

Un débat est financé en grande majorité par le maître d'ouvrage. La CNDP prend en charge les frais de mission et l’indemnisation des heures travaillées des membres qu’elle nomme, afin d’en garantir l’indépendance.

En moyenne, un débat coûte 1 M€ au maître d’ouvrage et environ 100 k€ à l’institution (charges sociales comprises).

Le coût d’un débat reste cependant très variable en raison de sa durée, de sa nature, de son objet, de sa complexité… Ainsi, les débats de ces dernières années s’inscrivent dans un coût global pouvant aller de 500 k€ à près de 2 M€.

Le principe d’une démarche participative est d’être accessible à la participation de toutes et tous. La participation du public aux décisions environnementales étant un droit reconnu à toute personne sans condition, il n’y a en principe pas besoin d’invitation pour intervenir aux différents événements organisés (sauf lors de certains dispositifs visant un public particulier, comme une conférence citoyenne ou un atelier à destination des associations par exemple).

L’organisateur doit s’assurer de l’inclusion ​des publics les plus concernés​ par le projet ou la politique publique (principe 10 de la déclaration de Rio, convention d’Aarhus).

Ainsi, toute démarche participative doit chercher à mobiliser les publics concernés. La mobilisation du public est un enjeu fondamental de toute démarche participative. Elle est notamment le résultat du travail de “concernement”, de la visibilité et de la lisibilité de la démarche, des outils de participation proposés, de son utilité et de la position du ou des décideurs.

Dans un souci d’inclusion, la Commission encourage les dispositifs participatifs qui vont à la rencontre du public. Il s’agit d’aller chercher la parole du public là où elle s'exprime, selon ses usages. Par exemple, des formes de débats mobiles permettent de ​toucher de manière ciblée des lieux plus éloignés et des publics qui ne viendraient pas spontanément vers le débat.

Dans tous les cas, chaque modalité doit être conçue sur mesure, adaptée au territoire et aux usages des différents publics concernés.

À l’issue de la concertation ou du débat public, la CNDP élabore un rapport (compte rendu et/ou bilan) qui est rendu public et transmis au responsable de projet. Ce rapport est rédigé en toute indépendance et neutralité, sans jamais se prononcer sur le bien-fondé du projet mis en débat ou des arguments avancés par le public. Il montre la “cartographie” des arguments échangés pendant le débat. Ce rapport formule, le cas échéant, des demandes de précisions et des recommandations à l’égard du responsable du projet pour une bonne prise en compte de la parole citoyenne.

Le responsable du projet doit répondre dans les trois mois, de manière détaillée, à ces demandes de précisions et indiquer les suites données aux recommandations. Il indique également ce qu’il retient du débat ou de la concertation. Son rapport est publié sur son site internet, ou, s’il n’en possède pas, sur le site internet de la préfecture de département. Tout processus de  participation préalable du public doit se clore par la remise du rapport du porteur de projet tirant les enseignements de la participation.

Pour les projets de grande ampleur, la CNDP émet ensuite un avis sur la complétude de cette réponse. Cet avis est publié sur son site internet.

L’objectif est que le public puisse connaître comment ses contributions ont été prises en compte dans la décision.

Le porteur de projet n’a pas d’obligation d’intégrer à son projet les propositions et demandes faites par le public.