Les mots du débat

Le débat public ou la concertation doit permettre de débattre des alternatives au projet et de ses variantes. Les alternatives au projet sont ce par quoi il pourrait être remplacé. Les variantes sont les manières différentes de le réaliser.

L’argumentation est l’échange des avis portés par les personnes qui participent au débat public ou à la concertation. Elle est le principe central du débat public ou de la concertation qui ne sont ni des sondages, ni des référendums. Concertations et débats publics invitent les personnes à expliquer « pourquoi » ils sont favorables ou non à un projet, à présenter leurs valeurs, leurs aspirations et inquiétudes, leurs questionnements. La CNDP veille à ce que les arguments du public puissent se rencontrer et se confronter, y compris avec l’ensemble des parties prenantes.

Les ateliers sont les espaces de travail, lors d’un débat public ou d’une concertation,  dédiés à la production collective d’avis, de recommandations, de propositions. Ils sont souvent thématiques et visent à organiser le partage d’information et la collaboration sur un mode « horizontal ». Ce processus d’intelligence collective vise à ce que les idées, les positions se croisent, s’échangent afin de construire une position qui ne soit plus individuelle mais collective.

Un mois après la fin de la concertation préalable, ou à la fin de la concertation continue, le ou la garant.e rédige un bilan de cette concertation qui rend compte : du contexte et du déroulement de la concertation, des arguments présentés par le public, de la prise en compte ou non par le responsable du projet des recommandations émises par le ou la garant.e. Le bilan présente les recommandations pour améliorer l’information et la participation du public à l’élaboration du projet.

Le bilan de chaque débat public est dressé par le ou la président.e de la CNDP. Il doit être rendu public dans les deux mois suivant la clôture du débat. Sa diffusion accompagne celle du compte rendu du débat. Il présente les caractéristiques du débat public au regard des autres débats publics ou concertations sur le même sujet ou le même territoire, ainsi que les principaux enseignements du débat public. Il comprend des positions ou recommandations à l’égard des pouvoirs publics pour améliorer l’information et la participation du public.

Tout acteur, c’est-à-dire toute personne morale ou collectif de citoyen.ne.s, a la possibilité lors d’un débat public d’exprimer ses positions et arguments par écrit, de manière plus étayée. La CNDP impose un format type à ces cahiers d’acteurs, de 4 pages maximum, afin que tous les acteurs soient placés sur un pied d’égalité et que la qualité des arguments ne soit pas appréciée à l’aune de la qualité visuelle du cahier d’acteur.

Lorsque la CNDP décide qu’un débat public doit être organisé, elle désigne le ou la  le président.e d’une commission qui sera chargé.e d’animer le débat public. Le ou la président.e propose les membres de son équipe, de 3 à 10 personnes. Ces personnes venant d’horizons divers sont indemnisées par la Commission nationale du débat public.

La Cpdp est assistée d’une équipe administrative : un.e secrétaire général.e et un.e secrétaire adjoint.e ainsi que de plusieurs prestataires (web, communication, logistique etc.). Cette commission est, comme la CNDP, neutre et indépendante à l’égard des porteurs du projet, elle ne se prononce donc pas sur le fond du projet et ne donne aucun avis.

Les missions de la Cpdp sont de veiller à ce que le dossier de présentation du projet par le responsable du projet soit le plus complet et le plus accessible ; de proposer un calendrier et des modalités de participation permettant à toute personne de s’informer et de participer ; de mettre en place ces modalités et de les animer ; de synthétiser les arguments du public. Au plus tard 2 mois après la fin du débat public, la Cpdp rédige un compte rendu détaillant le déroulement du débat et présentant de manière neutre les arguments du public.

Le compte rendu du débat public est rédigé par les membres de la Commission particulière du débat public dans les 2 mois qui suivent la fin du débat. Il présente de manière transparente l’organisation du débat public, ses coûts, son déroulement et présente la cartographie complète des arguments présentés par le public. Le compte rendu comprend plusieurs recommandations au responsable de projet pour améliorer l’information et la participation du public.

Une concertation est un dispositif participatif dont l’objectif est de recueillir l’ensemble des avis des parties prenantes et/ou du grand public sur un projet, avant que la décision ne soit prise. L’autorité, qui veut prendre une décision, présente son projet aux personnes concernées et engage un dialogue avec eux. L’autorité reste libre de sa décision, mais s’engage néanmoins généralement à la justifier et à l’expliciter au regard du résultat de la concertation. La concertation peut être engagée très en amont de la décision, dès les études préalables. Les formes prises par la concertation peuvent être très variables ainsi que la méthode d’animation.

L’information et la participation du public doivent se poursuivre jusqu’aux travaux. Après le débat public ou la concertation préalable, le code de l’environnement impose pour les projets les plus importants une participation jusqu’à l’enquête publique. Cette « concertation continue », parfois appelée « concertation post », doit notamment permettre au public de participer à l’élaboration du projet, d’être pleinement informé des résultats de l’étude d’impact ou de l’évaluation environnementale. La CNDP désigne un.e ou des garant.e.s pour veiller au respect du droit à l’information et à la participation du public durant cette phase. Les garant.e.s publient un bilan à l’issue de cette concertation continue qui est versé au dossier d’enquête publique.

La conférence citoyenne est un panel de personnes tirées au sort dont l’objectif est de produire une position collective par un processus délibératif généralement précédé d’une phase d’information. Les critères du tirage au sort sont déterminés en fonction de l’objectif poursuivi.

La CNDP a eu souvent recours à ce type d’outils (conférence de citoyen.ne.s sur le projet d’enfouissement des déchets nucléaires Cigeo en 2013/2014 ; G 400 en 2018 lors du débat public sur la programmation pluriannuelle de l’énergie ; 150 citoyen.ne.s de l’ACA lors du débat public sur la politique agricole commune de 2020, etc)

Cependant, la conférence citoyenne n’est qu’une des modalités du débat public ou de la concertation. Elle ne répond pas à l’objectif fixé par la Constitution et le code de l’environnement de permettre à toute personne vivant en France d’être informée et de participer à l’élaboration des projets qui ont un impact sur son environnement.

Le débat public désigne un dispositif participatif précis dont les principes sont fixés par le code de l’environnement. Il doit interroger l’opportunité et les grandes caractéristiques du projet.

Il est décidé par la CNDP qui en nomme l’équipe d’organisation (Commission particulière du débat public), qui en fixe le calendrier et les modalités et qui valide – ou non – le dossier d’information sur le projet présenté par le responsable de projet (Dossier du maître d’ouvrage).

Le débat public a une durée maximum de 4 à 6 mois. Il doit permettre à toute personne concernée par le projet de s’informer et de participer à l’élaboration de la décision concernant ce projet.

Les débats publics et les concertations ont vocation à amener le débat au public. Par conséquent, ils prévoient souvent des dispositifs d’information et d’échange avec le public dans les lieux que celui-ci fréquente au quotidien tels que les gares, centres commerciaux, marchés, halls d’immeubles, manifestations sportives….

Ce terme a un double sens :

• Ensemble des dispositions prises pour réduire les inégalités écologiques et associer les parties prenantes à la gestion des enjeux environnementaux,
• Système politique radicalement nouveau adapté à la prise en charge sur le long terme de la question naturelle.

(source : Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et participation, 2013)

L’ouvrage précise que l’usage de ce terme est relativement récent en France puisqu’il date des années 2000. Il s’inscrit dans le prolongement d’une tendance globale à la réforme participative des processus de gestion de l’environnement.

Le concept politique remonte aux années 1960-70, porté par des mouvements sociaux qui interrogeaient les limites de la démocratie représentative. Elle désigne l’ensemble des procédures, instruments et dispositifs qui favorisent l’implication directe des citoyen.ne.s dans le gouvernement des affaires publiques. Budgets participatifs, conseils de quartier et de développement, jurys citoyens, procédures de concertation et de débat publics, démarches Agenda 21… Des dispositifs variés se trouvent rangés sous cette appellation.  (source : Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et participation, 2013)

Une fois que la CNDP a décidé qu’un débat public doit être organisé, le responsable de projet – juridiquement le maître d’ouvrage - dispose d’un délai de 6 mois pour constituer le dossier qui sera soumis au débat. Ce dossier doit présenter l’ensemble des éléments d’information concernant le projet dont dispose le responsable de projet pour que le public puisse s’informer et se prononcer à la fois sur son opportunité et ses caractéristiques.

Il explique ainsi en général l’historique du projet (en revenant éventuellement sur les projets précédents), le contexte territorial et social dans lequel il s’insère, des éléments d’appréciation sur son opportunité, les enjeux socio-économiques de sa réalisation, ses objectifs, ses caractéristiques principales, son coût prévisionnel, ses éventuelles variantes et les impacts significatifs qu’il pourrait avoir sur l’environnement et sur l’ensemble du territoire concerné. Il comporte des cartographies et des documents permettant de visualiser l’insertion du projet dans son environnement. Il s’appuie sur des études de base accessibles à la consultation et peut exposer des solutions alternatives possibles. Des annexes techniques et une synthèse l’accompagnent.

Le DMO doit être validé par la Commission nationale pour que le débat puisse démarrer. Le dossier et sa synthèse sont rendus publics et mis en ligne dès leur validation.

Ce dossier peut être complété par un dossier du débat qui reprend toutes les informations disponibles, issues d’autres sources, sur le projet. La CNDP peut également demander une expertise complémentaire sur les points qui méritent un éclairage complémentaire.

Le public a le droit de demander la nomination d’un.e garant.e pour veiller au respect du droit de la participation lors d’une concertation sur un projet qui aurait été initiée par un responsable de projet. Pour les projets en deçà de certains seuils fixés par la loi, les responsables de projet ne sont pas obligés de solliciter la CNDP et peuvent mener une concertation non garantie. Cependant, si ces projets bénéficient de financements publics supérieurs à 5 millions d’euros, et qu’ils ont par conséquent fait l’objet d’une publicité (« déclaration d’intention »), le public dispose de 2 mois pour demander au préfet que la CNDP soit saisie. Le responsable de projet doit attendre l’expiration de ces 2 mois pour mener sa propre concertation.

L’égalité de traitement est un principe garanti par la CNDP dont l’objectif est d’assurer la même qualité d’accès aux informations et aux espaces de débat à toute personne vivant en France. Ainsi la CNDP considère-t-elle, par exemple, que tous les arguments quelle que soit l’expertise ou la qualité de leur auteur ont la même place dans le débat, que les temps de parole dans les réunions publiques doivent être strictement identiques ou que les cahiers d’acteurs doivent respecter un format type.

Instaurée en 1810 pour garantir la protection du droit de propriété lors des procédures d’expropriation, l’enquête publique est complétée par une loi du 7 juillet 1833 qui introduit l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique. L’enquête publique a été plusieurs fois réformée. Elle intervient à la fin de la procédure d’élaboration d’un projet et constitue la participation du public dite « aval ». La ou le commissaire enquêteur est nommé.e par le tribunal administratif. Elle/il recueille les avis du public et émet un avis sur le projet qui peut être favorable – assorti ou non de réserves – ou défavorable. Son avis est consultatif.

Ses principes sont fixés dans le Titre relatif à l’information et à la participation des citoyens du code de l’environnement.

Les études d’impact sont des études préalables à la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages qui, par l’importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, [Art. L122-1 du Code de l’environnement]. Les études d’impact sont obligatoires et versées au dossier d’enquête publique.

Le principe général est que la participation du public s’impose lorsque les projets, plans ou programmes ont des effets sur l’environnement et qu’ils sont donc soumis à l’évaluation environnementale. L’évaluation environnementale oblige le responsable de projet à intégrer les enjeux environnementaux dans l’élaboration de son  projet dès sa conception. L’étude d’impact du projet ou le rapport sur les incidences environnementales du plan/programme que le responsable de projet doit produire est ainsi soumis à la consultation de l’Autorité environnementale qui l’évalue et émet un avis sur la qualité de ce document et sur le projet.

Les garant.e.s sont des personnes nommé.e.s par la CNDP afin de veiller à la sincérité et au bon déroulement d’une concertation.

Elles/ils sont extérieur.e.s aux parties prenantes, c'est-à-dire qu'elles/ils n'ont aucun lien d'intérêt avec le projet, les responsables du projet, et tous les acteurs locaux. Les garant.e.s sont des "tiers" indépendants, neutres, garants du processus de concertation.

Leur mission est de veiller au respect du droit à l’information et à la participation du public lors des processus participatifs, en particulier des concertations. Elles/ils émettent des recommandations aux responsables de projet. Au plus tard un mois après la fin de la concertation, les garant.e.s publient un bilan qui décrit le déroulement de la concertation, la manière dont le responsable a pris en compte leurs recommandations et les arguments présentés par le public.

Les garant.e.s sont sélectionné.e.s par la CNDP et inscrit.e.s sur une liste nationale. Elles/ils sont nommé.e.s par la CNDP en réunion plénière, après s’être assuré de l’absence totale de lien d’intérêt avec le responsable de projet et les acteurs locaux. Les garant.e.s sont indemnisé.e.s et défrayé.e.s par la CNDP pour assurer leur indépendance.

L’inclusion est une valeur de la CNDP visant à ce que les processus participatifs qu’elle garantit permettent à toutes les personnes, y compris les plus éloignées de la décision, d’être informées et de participer. Les débats publics et les concertations doivent donc prévoir des modalités spécifiques, renforcées et adaptées pour garantir ce droit aux publics les plus éloignés.

La loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite loi Barnier, institutionnalise la participation du public et crée la Commission nationale du débat public (CNDP).

Le maître d’ouvrage est le responsable du projet. Il est juridiquement la personne physique ou morale, privée ou publique pour le compte de laquelle un ouvrage est réalisé. Il en est le commanditaire principal et en supporte le coût financier, avec des partenaires éventuels.

La neutralité est une obligation imposée par la loi à la CNDP. Ne peuvent être nommées garantes ou membres des équipes de débat public (Cpdp) les personnes intéressées au projet à titre personnel ou en raison de leurs fonctions. Les garant.e.s et membres de Cpdp ne prennent jamais position sur le fond du projet, ni ne se prononcent sur son opportunité. Elles/ils se doivent à la plus stricte neutralité quant aux arguments exprimés par le public qui doivent être retranscrits fidèlement sans se prononcer sur leur qualité ou leur validité. La CNDP est neutre à l’égard des décideurs, des responsables de projet et de tout public quant au projet. Par contre, elle n’est pas neutre quant au dispositif d’information et de participation proposé au public. Sa mission de garante du droit impose de se prononcer sur la qualité de ce dispositif et d’émettre des recommandations pour l’améliorer.

Le débat public ou la concertation doit permettre au public de débattre de l’opportunité du projet, c’est-à-dire la pertinence ou non de le réaliser : « le projet est-il opportun ou inopportun au regard des besoins, du contexte, de ses impacts… ? » Pour poser cette question, la CNDP demande aux responsables de projet de systématiquement décrire les conséquences pour eux et pour le territoire de « l’option zéro », c’est-à-dire l’absence de réalisation du projet.

La participation citoyenne a pour fondement un principe démocratique : toute personne touchée ou concernée par une décision devrait pouvoir y participer. Bien qu’aucune définition ne fasse consensus, elle pourrait se définir comme un processus volontaire ou obligatoire par lequel des personnes, qui n’ont pas accès aux instances de décision, s’organisent et s’engagent pour influencer les décisions qui les concernent. Les modalités sont extrêmement larges puisqu’elles vont de la simple consultation à la co-construction. 

Le responsable du projet a l’obligation de rendre des comptes aux personnes qui ont participé au débat public ou à la concertation. Il doit expliquer de manière transparente et compréhensible ce qu’il retient de leurs arguments et des recommandations des tiers garant.e.s. Son bilan doit notamment préciser si le projet est poursuivi, s’il est modifié et sous quels aspects. Cette obligation est fixée par le code de l’environnement. Le responsable de projet a un délai maximum de 2 mois après le bilan de la concertation, 3 mois après le bilan du débat public.